D.P.R. 27/04/2004

DECRETO DEL PRESIDENTE DELLA REPUBBLICA 27 APRILE 2004

(GU n. 122 del 26-5-2004 )

Parziale annullamento del Decreto del Presidente del Consiglio dei Ministri 13 settembre 2002, concernente «Recepimento dell'accordo fra lo Stato, le regioni e le province autonome sui principi per l'armonizzazione, la valorizzazione e lo sviluppo del sistema turistico».

Il Presidente della Repubblica

-Visto il ricorso straordinario al Presidente della Repubblica, pervenuto in data 12 febbraio 2003, con il quale l'A.N.G.T. - Associazione nazionale guide turistiche, nella persona del legale rappresentante, chiede che venga annullato il Decreto del Presidente del Consiglio dei Ministri in data 13 settembre 2002, di recepimento dell'accordo tra lo Stato, le regioni e le province autonome sui principi per l'armonizzazione, la valorizzazione e lo sviluppo del sistema turistico, nella parte relativa ai criteri per l'esercizio della attività di guida turistica;

-Visto il Decreto del Presidente della Repubblica 24 novembre 1971, n. 1199;

-Vista la Legge 21 luglio 2000, n. 205;

- Visto il parere espresso dalla Sezione prima del Consiglio di Stato nella adunanza del 3 dicembre 2003, n. 3165/2003, il cui testo si allega al presente Decreto e le cui considerazioni si intendono qui integralmente riprodotte;

-Considerato che il Consiglio di Stato, con il suddetto parere, ha ritenuto che il ricorso straordinario debba essere accolto, con annullamento in parte qua delle impugnate disposizioni del Decreto del Presidente del Consiglio dei Ministri in data 13 settembre 2002;

-Sulla proposta del Ministro per gli affari regionali;

Decreta: Nei sensi indicati nel parere del Consiglio di Stato, è annullato l'art. 1, n. 6, lettera g) e lettera n), dell'allegato al Decreto del Presidente del Consiglio dei Ministri in data 13 settembre 2002, pubblicato nella Gazzetta Ufficiale n. 225 del 25 settembre 2002. Dato a Roma, addì 27 aprile 2004 CIAMPI La Loggia, Ministro per gli affari regionali Consiglio di Stato Adunanza della Sezione prima - 3 dicembre 2003 N. sezione 3165/2003 Oggetto: Presidenza del Consiglio dei Ministri - Ricorso straordinario al Capo dello Stato presentato dall'Associazione nazionale guide turistiche, per l'annullamento in parte qua del D.P.C.M in data 13 settembre 2002, recante «Recepimento dell'accordo tra Stato, regioni e le province autonome sui principi per l'armonizzazione, la valorizzazione e lo sviluppo del sistema turistico». La sezione

-Vista la relazione trasmessa con nota prot. n. A.R./5337/83/1.5.2.4.9.4 in data 17 luglio 2003, con la quale la Presidenza del Consiglio dei Ministri - Dipartimento per gli affari regionali - Ufficio I - Ufficio per gli affari generali, il personale, la programmazione e il controllo, chiede il parere del Consiglio di Stato in ordine al ricorso straordinario indicato in oggetto;

-Esaminati gli atti e udito il relatore-estensore Consigliere Cesare Lamberti;

- Premesso quanto esposto nella relazione dell'Amministrazione riferente e nel ricorso straordinario;

- Con il Decreto del Presidente del Consiglio dei Ministri in data 13 settembre 2002, pubblicato nella Gazzetta Ufficiale del 25 settembre 2002, n. 225, sono stati approvati i principi per l'armonizzazione, la valorizzazione e lo sviluppo del sistema turistico, definiti dall'accordo fra lo Stato e le regioni e province autonome, preso in sede di conferenza Stato-regioni nella seduta del 14 febbraio 2002 ai fini dell'adozione del provvedimento attuativo dell'art. 2, comma 4 della Legge 29 marzo 2001, n. 135. Secondo la ricorrente, l'Associazione nazionale guide turistiche, l'art. 1, comma 2, del Decreto e l'art. 1, n. 6, lettera g) ed n) dell'accordo allegato, in particolare, rinviano alle normative regionali di settore - e pertanto semplicemente e in bianco - la definizione dei requisiti e delle modalità di esercizio su tutto il territorio nazionale delle professioni turistiche e la fissazione di criteri uniformi per l'espletamento degli esami di abilitazione all'esercizio delle professioni turistiche. Le disposizioni abdicano in tale modo alla potestà statale di fissazione degli indispensabili principi fondamentali riafferma- ta dall'art. 2, comma 4, lettera g), della Legge n. 135/2002, che demanda al Decreto del Presidente del Consiglio dei Ministri di determinare i requisiti e le modalità di esercizio su tutto il territorio nazionale delle professioni turistiche per le quali si ravvisa la necessità di profili omogenei ed uniformi. Sempre ad avviso dell'associazione ricorrente, il Decreto del Presidente del Consiglio dei Ministri, nell'applicare alla professione di guida turistica il nuovo disposto dell'art. 117 della Costituzione, avrebbe ritenuto assorbente il carattere turistico rispetto al carattere professionale di tale attività. Sia pur nel contesto del turismo quale oggetto della competenza regionale esclusiva ai sensi dell'art. 117, comma 4, lo svolgimento delle attività connesse non è, non è invece, separabile da aspetti professionali da sottoporre alla competenza concorrente dello Stato ai sensi dell'art. 117, comma 3. Il permanere dell'intervento statale è vieppiù giustificato dalla circostanza che non solo le professioni, ma anche la tutela e la valorizzazione dei beni culturali e ambientali appartengono al novero della legislazione concorrente. Ciò premesso, la ricorrente, l'Associazione nazionale guide turistiche, ha addotto che l'impugnato Decreto del Presidente del Consiglio dei Ministri 13 settembre 2002 concreterebbe la violazione e/o falsa applicazione dell'art. 2, comma 4, lettera g), della Legge n. 135/2001, (Legge di riforma della legislazione nazionale sul turismo) in quanto l'attribuzione a fissare principi uniformi per la disciplina della professione di guida turistica sarebbe stata dismessa dallo Stato malgrado la delega attribuitagli nel predetto articolo di Legge. In luogo di stabilire requisiti e modalità di esercizio nel territorio nazionale delle professioni turistiche, il suddetto Decreto del Presidente del Consiglio dei Ministri ne avrebbe in realtà demandato la definizione ad una successiva determinazione da emanare unicamente a seguito di accordo tra fra lo Stato e le regioni e province autonome. L'associazione ricorrente ha depositato il proprio statuto ed ha premesso all'esposizione dei motivi di ricorso un excursus sulla professione di guida turistica: annoverata fra i mestieri girovaghi dalla Legge 23 dicembre 1988 (poi confluita nel testo unico 30 giugno 1989, n. 6144 e nel regolamento di pubblica sicurezza di cui al Regio Decreto 8 novembre 1889, n. 6517) è stata sempre caratterizzata dalla garanzia per il turista alla corretta valorizzazione e conoscenza del patrimonio storico, artistico, culturale e ambientale del Paese. Il ruolo della guida turistica è stato riformato a partire dal T.U.L.P.S. del 1926 (Regio Decreto 6 novembre 1926, n. 1848 e Regio Decreto 21 gennaio 1929, n. 62) che prevedeva l'espletamento di un giudizio di idoneità tecnica per l'ottenimento della licenza allo svolgimento di attività di guida e degli altri mestieri connessi al turismo. L'assetto sopraddescritto è rimasto invariato nella successiva legislazione (articoli 123 e 125 T.U.L.P.S. 18 giugno 1931, n. 77; articoli 234 e 241 Regio Decreto 6 maggio 1940, n. 635) ed è rimasto immutato salvo il trasferimento al sindaco del potere di rilasciare le licenze attribuito dal Decreto del Presidente della Repubblica n. 616/1977. La Legge quadro sul turismo 17 maggio 1983, n. 217, ha disciplinato all'art. 11 l'attività di guida turistica delineandola

a) come oggetto di vera e propria professione i cui esercenti sono iscritti in albi o registri

b) come attività il cui servizio richiede il passaggio di apposito esame di idoneità

c) come attività in stretta connessione al patrimonio, storico, artistico, culturale e ambientale. I principi fondamentali di libertà di stabilimento in materia di professioni turistiche sono contenuti nelle direttive 75/368/CEE e 75/369/CEE, attuate con la Legge n. 428/1990 e con il Decreto legislativo n. 391/1991. Detti principi sono stati precisati nella sentenza della Corte di giustizia 26 febbraio 1991, n. 198/89. Con Decreto del Presidente della Repubblica 13 dicembre 1995 è stato emanato un primo atto di indirizzo e coordinamento alle regioni circa la possibilità di accomandare i gruppi di turisti in visita ai musei e monumenti (Min. interno, circolari 24 ottobre 1996, n. 559/C.19551-10900(27)20 - Gazzetta Ufficiale n. 286/1996). Entrata in vigore la disciplina di cui alla Legge 29 marzo 2001, n. 135 (riforma della legislazione nazionale del turismo), l'art. 2, comma 4, lettera g) ha delegato al Presidente del Consiglio dei Ministri di definire con proprio Decreto ai sensi dell'art. 44 del Decreto legislativo 31 marzo 1998, n. 112, i principi e gli obiettivi per la valorizzazione e lo sviluppo del sistema turistico, i requisiti e le modalità di esercizio su tutto il territorio nazionale delle professioni turistiche per le quali si ravvisa la necessità di profili omogenei ed uniformi. La Presidenza del Consiglio ha richiamato l'istruttoria svolta e gli avvisi espressi dal Ministero delle attività produttive nella nota del 25 marzo 2003 e dalla Segreteria della Conferenza Stato-regioni nella nota dell'8 maggio 2003. Ha poi osservato come l'attività di guida turistica non può essere inserita tra le professioni regolamentate ai sensi dell'art. 2229 cod. civ., che disciplina le posizioni professionali c.d. protette: il Decreto è quindi in linea con gli orientamenti della Autorità garante della concorrenza e del mercato e con la legislazione europea che hanno ritenuto inopportuno adottare ulteriori regolamentazioni in materia di professioni non regolamentate che avrebbero avuto la conseguenza sostanziale di estendere l'area delle professioni c.d. protette. La Presidenza del Consiglio ha, inoltre, osservato come l'attività di guida turistica presenti caratteri di stabilità consolidati e non ha certamente carattere emergente ed è già in atto disciplinata anche da leggi regionali. In luogo di stabilire in nuova disciplina generale delle professioni turistiche, il legislatore ha inteso valorizzare il previo accordo delle regioni interessate nell'adottare ulteriori requisiti e modalità di esercizio. Considerato:

1. Vengono all'esame della Sezione l'art. 1, comma 2 del Decreto del Presidente del Consiglio dei Ministri del 13 settembre 2002, in particolare, l'art. 1, n. 6, lettera g) e lettera n) dell'allegato al predetto Decreto nella parte in cui rinviano alle normative regionali di settore la definizione dei requisiti e delle modalità di esercizio su tutto il territorio nazionale delle professioni turistiche (art. 1, n. 6, lettera g) dell'allegato) e la definizione di criteri uniformi per l'espletamento degli esami di abilitazione all'esercizio delle professioni turistiche (l'art. 1, n. 6, lettera n) dell'allegato). Quale organismo maggiormente rappresentativo a livello nazionale dei professionisti muniti di autorizzazione amministrativa allo svolgimento dell'attività di guida turistica, l'Associazione nazionale guide turistiche ha impugnato, per questa parte, il Decreto del Presidente del Consiglio dei Ministri del 13 settembre 2002 (pubblicato nella Gazzetta Ufficiale del 25 settembre 2002, n. 225) di recepimento dell'accordo fra lo Stato, le regioni e le province autonome sui principi per l'armonizzazione, la valorizzazione e lo sviluppo del sistema turistico) con il presente ricorso straordinario al Presidente della Repubblica.

1.1. L'associazione ricorrente ha sostenuto che la potestà attribuita alle regioni e alle province autonome di definire concordemente i requisiti e le modalità di esercizio su tutto i territorio nazionale delle professioni turistiche e di definire i criteri autonomi per l'espletamento degli esami di abilitazione all'esercizio delle professioni turistiche costituisce abdicazione dalla competenza propria dello Stato di determinare uniformemente per tutto il territorio nazionale i principi propri della professione di guida turistica. La titolarità di siffatto compito era stata conferita allo Stato dall'art. 7, comma 5 della Legge 20 marzo 2001, n. 135, di riforma della legislazione nazionale sul turismo e allo Stato sarebbe rimasta anche dopo la riforma del titolo quinto della Costituzione, stante la collocazione della disciplina delle professioni fra le materie di competenza concorrente di cui all'art. 117, comma 3 Cost. per le quali lo Stato mantiene ancora la potestà di determinare i principi fondamentali. Anche se il turismo è stato collocato fra gli oggetti di competenza esclusiva delle regioni di cui all'art. 117, comma 4 Cost., la collocazione delle professioni senza altra restrizione o limite fra le materie di cui lo Stato mantiene la riserva a stabilire i principi fondamentali, secondo l'art. 117, comma 3 Cost., giustifica la permanenza dell'intervento statale per quanto concerne l'attività di guida turistica, dato il suo carattere di vera e propria professione consolidatosi nel tempo.